8月1日，《求是》雜志刊發署名為中共國家衛生健康委黨組的文章《譜寫新時代人口工作新篇章》。

文章指出， 新時代我國人口發展面臨著深刻而復雜的形勢變化，人口負增長下“少子老齡化”將成為常態。一是隨著長期累積的人口負增長勢能進一步釋放，總人口增速明顯放緩，“十四五”期間將進入負增長階段。二是生育水平持續走低，近年來總和生育率降到1.3以下，低生育率成為影響我國人口均衡發展的最主要風險。三是老齡化程度加深，預計2035年前后進入人口重度老齡化階段（60歲以上人口占比超過30%）。四是家庭小型化，2020年平均家庭戶規模降至2.62人，較2010年減少了0.48人，養老和撫幼功能弱化。五是區域不平衡，一些生態脆弱、資源匱乏地區人口與發展矛盾仍然比較突出。

面臨人口發展新形勢，2021年6月，中共中央、國務院印發《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》 （以下簡稱《決定》） ，實施三孩政策及其配套措施。

中共國家衛生健康委黨組提出，要全力推動《決定》各項任務落到實處，強調完善和落實積極生育支持措施、提及加快發展普惠托育服務體系、著力構建生育友好的社會環境等工作的重要性。

“鑒于以上趨勢，優化生育政策、促進人口長期均衡發展的任務更重、要求更高、難度更大，需要付出長期艱苦的努力。”國家衛健委在文章中指出。

中國人民大學人口與發展研究中心研究員、中國人民大學人口學系主任楊凡在接受21世紀經濟報道采訪時表示，為進一步釋放生育政策潛力，未來應當在四個方面持續用力。

一是降低養育成本，加快嬰幼兒照護服務體系建設，加快發展普惠性托育服務。二是促進教育公平，深化校外培訓機構治理，有效降低課外培訓費用。三是支持女性就業，減少女性就業歧視和職業發展障礙，探索產假和育兒假的改革。四是強化家庭支持，研究制定有利于婚育的稅收、住房、社會保障等支持政策。各項政策要細化，增加可操作性和政策力度。

努力實現人口規模適度

正如國家衛健委的文章所言，低生育率成為影響我國人口均衡發展的最主要風險。

近年來，我國出生人口持續下降，2021年延續了這一趨勢�！�2021年我國衛生健康事業發展統計公報》顯示，2021年出生人口1062萬人，較2020年下降138萬人。

楊凡表示，受到育齡婦女規模、結構和生育意愿降低等多種因素疊加的影響，我國出生人口近些年來持續下行。2016年與2017年，受“全面兩孩”政策影響，我國出生人口一度反彈，但由于政策釋放效應逐步減弱，出生人口重新回落。

導致出生人口下降的重要因素之一是育齡婦女生育意愿繼續走低。2021年國家衛生健康委調查顯示，育齡婦女平均打算生育子女數為1.64個，低于2017年的1.76個和2019年的1.73個，作為生育主體的“90后”、“00后”僅為1.54個和1.48個。

楊凡告訴21世紀經濟報道， 生育、養育和教育孩子的成本逐漸增加，抑制了人們的生育需求。經濟負擔重、子女無人照料、女性難以平衡工作和家庭的關系，這些因素直接降低了人們的生育意愿。在生育意愿較低的情況下，即使政策進一步放松，生育率也難以回升。

低生育水平亦與生育推遲進度效應，即婚育年齡的推遲相關。中國人口與發展研究中心發布的研究結果顯示，在2016年，全國范圍內育齡婦女平均初婚年齡為26.3歲，彼時瑞典、西班牙等國已超32歲。

“從世界一些已經完成生育模式轉變國家的規律來看，我國目前尚處于生育推遲的初期，生育率下降的趨勢還會持續一段時間。”楊凡說。

在出生人口持續下行的背景下，如何把我國人口數量紅利轉向為更長久的質量紅利，成為現實考慮。

中國人民大學人口與發展研究中心副主任宋健曾在國家衛生健康委召開的新聞發布會上介紹，改革開放以來，中國充分抓住了勞動年齡人口占比特別高的人口紅利機會窗口期，促進了中國經濟社會的迅速發展。 隨著近年來少兒人口比例持續下降，老年人口比例上升迅速，中國目前雖仍然處在人口紅利機會窗口期，但是這個窗口期即將關閉。

國家衛健委在上述文章指出，必須強化戰略意識，深刻認識人口發展事關長遠、事關經濟社會發展全局，始終將人口發展納入現代化建設兩個階段戰略安排中統籌考慮，最大限度發揮人口因素的能動作用，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供人力資本支撐和內需支撐。

為此，國家衛健委提出，要樹立系統觀念，兼顧多重目標，正確處理當前與長遠、總量與結構、人口與資源環境的關系，努力實現人口規模適度、素質較高、結構優化、分布合理的均衡發展狀態。重視區域協調，在一些人口與發展矛盾比較突出的地區，精準做好各項管理服務，引導人口有序流動、合理分布，維護民族和邊疆地區穩定安全，進一步鞏固脫貧攻堅和全面建成小康社會成果。

楊凡表示，人口是基礎變量、慢變量，低生育率、負增長和老齡化等趨勢在較長一段時間內難以扭轉，因此需要在提升勞動力素質與經濟結構轉型升級方面協同發力。改革開放以來，提高人口素質的基本國策已經成功貫徹，我國居民的受教育狀況已大幅度改善，勞動力素質已經有了很大提高。與此同時，勞動力狀況的特征和變動也對經濟發展提出新的要求。需要加快建設實體經濟與人力資源協同發展的產業體系，使經濟結構充分吸收大幅增加的素質型勞動力，進一步發揮人口質量型紅利。

加快發展普惠托育服務體系

21世紀經濟報道記者注意到，自《決定》發布后，各地各部門先后出臺各項鼓勵生育的政策措施，其中延長產假頗為常見。

國家衛健委在上述文章中也提出，我國人口工作取得顯著成效。一些地方積極探索發放生育津貼、育兒補貼等。各地普遍延長產假60天以上，設立15天左右的配偶陪產假、5—30天不等的父母育兒假。探索完善公租房等住房保障政策，向符合條件的多子女家庭傾斜。

關于優化生育休假制度，楊凡具體提出三點建議。

一是繼續鼓勵各地實施父母雙方共同休假的育兒假制度，特別是在父親陪產假的基礎上增設父親育兒假。這項制度能保障男職工的權益，平衡家庭的育兒分工，減少對女性的職場歧視，也有利于孩子的健康成長。

二是因地制宜制定假期用工成本分擔機制。對于生育假期間的經濟支持，國際上通行的做法是在社會保障計劃中設立專門的保險項目，成本由雇員、雇主和政府共同分擔。生育保險的成本分擔機制需要與各地經濟發展水平、人口狀況、財政狀況和假期長度設計等要素緊密聯系，不宜“一刀切”，要給地方足夠的自主權和彈性空間，在探索中逐步完善分擔機制。

三是增強生育休假制度的彈性�？梢圆扇〔糠謺r間休假制、間歇性休假、家庭自主安排夫妻雙方休假額度等彈性休假方式，以滿足不同家庭的多樣化需要。

國家衛健委的文章同時要求，加快發展普惠托育服務體系。具體體現在：落實“十四五”托育服務發展規劃，積極實施公辦托育服務能力建設項目和普惠托育服務專項行動。鼓勵和支持有條件的幼兒園招收2—3歲幼兒。加大專業人才培養、在職人員培訓和教材建設力度，依法逐步實行托育從業人員資格準入制度。創建全國嬰幼兒照護服務示范城市。推動實現2025年每千人口托位數達到4.5個的規劃目標。加強綜合監管，堅決守住安全和健康的底線。

21世紀經濟報道梳理發現，在萬億GDP城市中，至少有成都、深圳、廣州、佛山、東莞、濟南、西安、合肥等8座城市，在“十四五”時期提出了高于4.5個/每千人口托位數（即全國平均水平）的目標。

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楊凡表示，自2019年5月國辦發布《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》以來，我國3歲以下嬰幼兒托育服務的發展速度較快。以家庭為基礎、政府引導、部門協作、多方參與，充分運用各種資源共同來解決嬰幼兒托育服務難題的發展方向已經形成，但仍面臨總量供給不足、服務模式內容較為單一、服務質量參差不齊等挑戰。

下一步應當細化完善法規制度，涵蓋機構的服務評估標準，從業人員的準入資格、評價和退出機制，軟硬件環境的標準等內容；為托育服務行業的發展提供稅收優惠、專項補貼、崗位設置等政策支持；從需求側出發為各家庭提供多樣化的嬰幼兒照護服務；同時結合信息化的發展趨勢，為服務內容、服務提供方式、監管監測等方面提供支撐。